山東近來(lái)正大規模推進(jìn)合村并居工程，引起輿論的廣泛關(guān)注。我們理解政府部門(mén)實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展目標的急切心情和現實(shí)努力，我們也認為按照山東省的發(fā)展規劃，對于一些生態(tài)脆弱、人口流失嚴重的村莊實(shí)行撤并，是必要的和有益的。作為從山東農村走出來(lái)的學(xué)者，我們對人口散居狀態(tài)下公共產(chǎn)品供應的成本G昂與困難有過(guò)切身感受，理解J大多數的農民其實(shí)都渴望有一個(gè)更干凈、更便利的居住環(huán)境。而且，只有集中居住才有更多的第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會(huì )。我們也認識到，即使我們的鄉愁再濃，我們也沒(méi)權利阻擋村民們對美好生活的向往。在此次合村并居之前，越來(lái)越多的農民已經(jīng)選擇在城鎮買(mǎi)房，足資證明。

對政府和村集體來(lái)說(shuō)，通過(guò)合村并居將節省的宅基地復墾成耕地換取建設用地指標，或者將其轉變成經(jīng)營(yíng)性建設用地，出讓使用權以獲取出讓金，乃至以之作價(jià)出資興辦企業(yè)，這都是地方政府和村集體籌措公共資金，推進(jìn)城鄉建設，促進(jìn)社會(huì )發(fā)展的重要途徑之一。

我們不懷疑合村并居的正當性，但卻希望能對其方式和途徑，提出有益的建議。順利實(shí)施合村并居，應充分發(fā)揮農民的主體性，需要保障合村并居是建立在農民自愿的基礎之上；要充分保障農民的宅基地使用權和房屋所有權；承認農民的土地開(kāi)發(fā)權，允許農戶(hù)復墾宅基地，并出售因此形成的建設用地指標獲利；鼓勵農民轉讓宅基地使用權，逐步到新的居住區集中居住。

簡(jiǎn)言之，要加大農民宅基地的物權化和市場(chǎng)化，借助市場(chǎng)力量自動(dòng)實(shí)現集中居住和宅基地的復耕。如果我們忽視合村并居中的農民意愿，不尊重農民對宅基地的財產(chǎn)權，一個(gè)造福城鄉人民的工程，可能會(huì )演變成民怨沸騰并且造成巨大資源浪費的一場(chǎng)危機。

要堅持合村并居的農民自愿。一項對大多數人有利的工程，可能因為少數人承擔了改革成本而存在不公；一項對所有人有利的工程，可能因為獲益大小的不同而面臨批評；一個(gè)目前公平受益的工程，可能在未來(lái)面臨困難時(shí)招致非議；即使是政府為農民創(chuàng )造了利益，也可能因為利益激發(fā)了農民的更G期望而成為不滿(mǎn)的來(lái)源。政府千萬(wàn)不要以自己的判斷來(lái)代替群眾的判斷，也千萬(wàn)不要因為合村并居對大多數群眾有利就忽略相應的決議程序。實(shí)際上，此前頒布實(shí)施的《山東省村莊編制規劃編制導則》明確強調，村莊規劃的編制應體現村民的主體地位，并且規定了基本的程序要求。按照該規則，哪些村莊能夠被撤并，要由相應群眾做出決議。規劃的編制要充分地征求群眾的意見(jiàn)，保障村民的知情權、參與權和監督權；規劃的成果，在公示前需要經(jīng)過(guò)相關(guān)集體村民會(huì )議的決議，規劃結果要在村委會(huì )、村民小組公共活動(dòng)區域采取多渠道方式進(jìn)行公示，公示的期限不能少于30日。而經(jīng)過(guò)公示之后，鄉鎮人民政府要指導村委會(huì )組織召開(kāi)村民會(huì )議或村民代表會(huì )議，對規劃成果進(jìn)行審議。審議通過(guò)以后，要經(jīng)過(guò)縣自然資源局審查同意，然后由鄉鎮政府報上一級政府審批。報批時(shí)并且要附上村民委員會(huì )的意見(jiàn)和村民會(huì )議或村民代表大會(huì )討論通過(guò)的決議。批準后公示應不少于30日。嚴格遵守這一決議程序，就能夠保證村莊的并撤乃是村民的自愿選擇，而不是政府單方面的意志強加。面對目前的負面輿情，建議山東有關(guān)政府部門(mén)，就推進(jìn)工作中涉及到的程序問(wèn)題，進(jìn)行檢查，充分尊重農民意愿，堅決避免推進(jìn)工作中的粗暴和專(zhuān)斷。

要堅持對被收回宅基地村民的充分、及時(shí)、有效補償。村民會(huì )議或者村民代表會(huì )議的多數決議通過(guò)，可以證明強制收回宅基地合村并居的正當性，意味著(zhù)政府或者村集體，可以依法對少數不同意搬遷的村民強制收回宅基地，這一行為的本質(zhì)是公權力對農民個(gè)人財產(chǎn)的征收，因此要給予充分、及時(shí)、有效的補償。所謂充分，意味著(zhù)宅基地和地上物要參照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補償。由于宅基地的私下轉讓已經(jīng)J為普遍，存在這樣一個(gè)準市場(chǎng)，宅基地和地上物的價(jià)格，是可以借助于市場(chǎng)予以發(fā)現的。補償不僅包括對被征收財產(chǎn)的價(jià)值補償，還應包括搬遷費用、生產(chǎn)損失費用等。如果被收回宅基地的村民，個(gè)人的經(jīng)濟條件無(wú)法購買(mǎi)低面積要求的房屋，政府還要通過(guò)財政補貼等方式，滿(mǎn)足其基本的居住條件。所謂“有效”和“及時(shí)”，是指補償需要在收回宅基地之前予以支付，不得打白條。在未支付補償之前，村民有權繼續保持對宅基地和房屋的占有。部分基層政府擔心集中居住房屋建成后農民仍拒J搬遷，為此先拆后建。這不是不可以，但前提應該是首先把貨幣補償支付給農民，然后可以要求農民支付部分預付款，以約束村民在未來(lái)能及時(shí)入住。

堅持按照市場(chǎng)價(jià)格標準對宅基地使用權和房屋所有權進(jìn)行充分補償，也意味著(zhù)要堅決反對少數人的漫天要價(jià)。網(wǎng)上曾有人質(zhì)疑，收回農民的宅基地上房屋，每平米補償的金額遠遠小于集中居住地的房屋購置價(jià)格。實(shí)際上，這可能恰恰是市場(chǎng)機制作用的結果。因為房屋的區位價(jià)值不同，集中居住的房屋，因為公共設施配套服務(wù)更加完善，相應地價(jià)格G也是市場(chǎng)機制的反映。有人要求被拆除的房屋面積需要置換為等面積的在集中居住區域的住房，恰恰是違反市場(chǎng)機制的。在收回宅基地的補償中，我們既要反對低價(jià)補償對農民的剝奪，也要反對少數人的漫天要價(jià)，避免全體納稅人為基于公共利益的建設承擔不合理的補償成本，避免征收或者收回宅基地補償成為向個(gè)別農民的利益輸送。因此，核心問(wèn)題是要堅持市場(chǎng)定價(jià)，只有被征收或者收回宅基地的農戶(hù)，符合社會(huì )保障的條件時(shí)，才可以財政補貼的形式給與社會(huì )救濟。

要承認農民對土地的開(kāi)發(fā)權，賦予農民對宅基地使用權的轉讓自由，從政府或集體收回宅基地后復墾獲得建設用地指標，轉變?yōu)檗r戶(hù)自行復墾，由此產(chǎn)生的建設用地指標歸農戶(hù)享有，農戶(hù)可以轉讓宅基地使用權，借助社會(huì )資本和市場(chǎng)機制逐步實(shí)現合村并居。強制收回宅基地時(shí)的補償，即使參照市場(chǎng)價(jià)格予以充分補償，但由于面對宅基地收回的緊迫性，個(gè)別農民趁機要價(jià)的行為仍將難以避免，長(cháng)久以來(lái)征地補償中甚至存在著(zhù)“能鬧者多得”的情形。這再次說(shuō)明了允許農民事先轉讓宅基地使用權，通過(guò)權利機制和市場(chǎng)機制逐步引導村民實(shí)現集中居住的必要性。如果政府事先做好規劃，將現有的分散居住區域的宅基地規劃為耕地，同時(shí)，允許宅基地使用權人將該土地復墾成耕地，并可以將因此增加的建設用地指標予以出售，那些宅基地上房屋閑置的村民，就有激勵將宅基地復墾成耕地，出售土地指標以獲利。也會(huì )有社會(huì )資本愿意購置分散的宅基地，進(jìn)行整治后實(shí)現規�；�的土地復墾，并出售土地指標獲利。這樣，通過(guò)政府把控規劃，通過(guò)尊重農民的宅基地使用權和土地的開(kāi)發(fā)權，鼓勵農民在規劃限制開(kāi)發(fā)的背景下，通過(guò)宅基地復墾，將開(kāi)發(fā)權以及因此形成的建設用地指標轉讓獲利，就可以不斷地引導農民集中到城鎮居住，減少政府強制收回和搬遷的適用。但很遺憾，目前的做法仍然是不承認農民個(gè)人的土地開(kāi)發(fā)權，基層政府或集體收回宅基地復墾成耕地，增加的土地指標卻不屬于占有該宅基地的農民，而是由地方政府出售獲利。宅基地補償和土地建設指標售價(jià)的巨大差額，也就很容易引起農民的反對。

要改變政府的土地財政為稅收財政，建立政府借助稅收機制分享農村土地收益的新發(fā)展模式。國家不允許農戶(hù)自己復墾成耕地后轉讓建設用地指標以及該指標所代表的土地開(kāi)發(fā)權，而只能由地方政府或村集體收回宅基地后復墾，相應地指標轉讓收益在政府和村集體之間分割。這是政府傳統賣(mài)地模式的延續和升級。如果說(shuō)，政府征收農民集體土地將其轉為國有建設用地出讓使用權給開(kāi)發(fā)商，政府獲得出讓金是土地財政的初級版；現在，在耕地越來(lái)越緊張，保護越來(lái)越嚴格，從而實(shí)行耕地占補平衡的背景下，政府和集體聯(lián)合，收回村民的宅基地，然后將其復墾成耕地形成新增建設用地指標，并轉讓獲利，就成為政府賣(mài)地制度在新形勢下的升級版。政府和村委會(huì )經(jīng)營(yíng)土地，以出售土地使用權或者土地指標形式獲利，其和具體占有土地農民的利益沖突，幾乎是必然的。

實(shí)際上，政府完全可以跳出經(jīng)營(yíng)土地的賣(mài)地模式，將農民個(gè)人從被排斥的主體，變?yōu)橥恋亟?jīng)營(yíng)的主體，而政府和村集體以稅收的形式分享經(jīng)營(yíng)利益，籌集公共資金，并利用稅收形式，鼓勵個(gè)體農民將宅基地復墾成耕地。例如，在允許農民轉讓宅基地使用權或者土地指標所代表的開(kāi)發(fā)權時(shí)，基層政府或村集體按照一定的比例，征收增值收益，并將這部分稅收明確用于當地集中居住的公共設施建設。同時(shí)，對規劃為耕地區域內的宅基地及其上的建筑物，征收財產(chǎn)稅，而恢復為耕地后，則權利人不但免稅還可以享受各類(lèi)耕地補貼，從而激勵農民將宅基地復墾成耕地。由于稅收法定，由于取之于本地村民，用之于本地村民，地方政府和村集體征收的正當性更能獲得村民的認可，政府和集體的征收能力將大大提G。其獲取的資金雖然短期內少于賣(mài)地所得，但穩健的稅收保障不但為地方政府和村集體建立了穩定的現金流，還因為稅收法定，取消了土地出讓時(shí)的壟斷溢價(jià)而降低了企業(yè)和居民住房的土地成本，為經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力，實(shí)現了良性循環(huán)。

因此，合村并居本身無(wú)可厚非，但建議采取宅基地物權化和市場(chǎng)化的方式，在保護農民土地財產(chǎn)權基礎上，發(fā)揮農民合村并居的主體性，借助市場(chǎng)實(shí)現人口的集中居住和農村閑置低效建設用地的復墾。政府和村集體籌資建設也是天經(jīng)地義，但要擺脫依靠土地經(jīng)營(yíng)與民爭地的牟利方式，轉而借助稅收法定實(shí)現公共資金的籌集。這應該成為山東當然也是其他地方合村并居的更好選擇。